Roma, 26 dicembre. La riforma dell’art. 81 della Costituzione, che dal 1948 ad oggi avrebbe dovuto disciplinare i conti dello Stato evitando disavanzi e scongiurando l’accumularsi del debito pubblico, viaggia a passo spedito in Parlamento. Pochi giorni or sono il Senato ha approvato, nel medesimo testo, la proposta varata dalla Camera. Ora, dopo tre mesi dalla prima approvazione, dunque già a marzo, la proposta potrà essere ratifica definitivamente da entrambe le Camere.

       Il nuovo art. 81 stabilisce che lo Stato assicura l’equilibrio tra entrate e spese del proprio bilancio, tenendo conto della fasi avverse e di quelle favorevoli del ciclo economico. Si solennizza in Costituzione, insomma, il nebuloso principio di bilancio “corretto per il ciclo”. Solo in caso di recessione o di “eventi eccezionali” è consentito il ricorso all’indebitamento, previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta dei componenti.

Si ribadisce l’obbligo, per le leggi  che comportino nuovi o maggiori oneri, di provvedere ai mezzi per farvi fronte. Una solenne affermazione che non ha impedito, per decenni, il varo di leggi poco o punto “coperte”, con conseguenti disavanzi e relativo debito. Viene meno il vincolo di formalità del bilancio con cui, secondo l’attuale art. 81, non possono essere stabilite dal bilancio nuove entrate o nuove spese. In pratica, il bilancio assorbirà la legge di stabilità nata, solo due anni or sono, dalla legge finanziaria. Infine, tutte le amministrazioni sono chiamate ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.    

Nei mesi scorsi la Camera, nell’esaminare i testi, tra cui uno governativo, ha svolto audizioni. Quella del Prof. Piero Giarda, in seguito entrato come ministro nel Governo Monti, fornisce spunti di particolare interesse. Giarda. docente di scienza delle Finanze, è stato presidente della commissione tecnica per la spesa pubblica tra l’86 e il ’91 e, dal ’95 al 2001, sottosegretario dei Governi che hanno guidato l’Italia verso l’euro. Giarda si definisce, parlando ai deputati, uno dei pochi economisti favorevoli a inserire il vincolo del pareggio di bilancio in Costituzione. Ma perché l’attuale art. 81 ha funzionato così male? E in che modo quello nuovo dovrebbe andar meglio? Giarda spiega, ironicamente, che la storia costituzionale delle leggi di spesa è “di straordinaria bellezza”:  trucchi contabili, coperture della spesa per l’ultimo mese dell’anno o per le sole spese permanenti, vere e proprie sottovalutazioni: comportamenti che hanno trovato un freno parziale soltanto negli ultimi vent’anni, da quando lo squilibrio finanziario si è fatto drammatico imponendo di introdurre, in via di prassi e di regolamenti parlamentari, una serie di “paletti” che peraltro molti parlamentari hanno mal sopportato, esibendosi – fino al recente passato – nelle famose corse ad emendare le leggi contabili di fine anno. In ciò ampiamente giustificati dai Governi che, per primi, presentavano Finanziarie omnibus in cui scaricavano le esigenze più diverse.

I padri costituenti ritenevano che il bilancio, nell’Italia del dopoguerra, fosse tendenzialmente in pareggio purché si impedisse al legislatore di mettervi imprudentemente mano. Infatti, tra il 1950 e il 1961il rapporto tra saldo e spesa totale migliora quasi costantemente per raggiungere il minimo: meno del 5 per cento. Ma eccolo, vent’anni dopo, sfiorare il 45 per cento. L’emissione di titoli di debito era accettata come copertura e lo sarebbe stata a lungo. Gli anni ‘80 sono stati forse i più rovinosi. Persino i Governi del Caf (Craxi-Andreotti-Forlani) seppero far di meglio.

Insomma: l’attuale art. 81, apparentemente severo, non ha impedito una gestione della finanza pubblica che “più dissennata forse non sarebbe potuta essere”, dice Giarda. E’ dunque possibile che vincoli di risultato, quale il pareggio del bilancio, si dimostrino utili. C’è però il problema delle crisi cicliche: la libertà di gestire il bilancio in disavanzo, cioè ad effetto anticiclico, non può essere negata a Governi e legislatori in periodi di recessione. La riforma prevede questa possibilità, pur ammettendola solo dietro autorizzazione parlamentare concessa a maggioranza     qualificata. Altri commentatori rilevano, in questo, un rischio di paralisi decisionale. Attenzione però: Governi e legislatori male intenzionati troveranno sempre il modo di eludere le indicazioni costituzionali.

   Ammettiamo che, in caso di andamento economico peggiore del previsto, il bilancio possa essere approvato in deficit. Quando e come recuperare il disavanzo una volta superata la difficoltà dell’economia? Se il peggioramento del deficit è conseguenza della caduta dell’attività produttiva, esso non dovrebbe essere contrastato: il calo del gettito e l’aumento della spesa sociale attenuano automaticamente il peso del ciclo negativo. E che fare se questo dura per più anni? Il deficit dovrebbe permanente nel tempo ed essere rimediato solo quando l’economia fosse in ripresa? E se il calo del tasso di crescita fosse un fenomeno permanente? E’ il nostro caso: la crescita italiana è stata dello 0,25% medio annuo negli ultimi dieci anni. Ebbene: per Giarda, è difficile che l’economia ritorni a crescite dell’1,5-2% grazie a bilanci in disavanzo. Ed è difficile pensare che il pareggio del bilancio in Costituzione possa trovare eccezioni per giustificare disavanzi – di dubbia efficacia anticiclica – che dovrebbero protrarsi a lungo.

    Alcune considerazioni finali. L’attuale situazione italiana, cui siamo giunti per l’insipienza e la colpevole distrazione dei Governi Berlusconi degli ultimi dieci anni, si dibatte precisamente nel dilemma che la riforma costituzionale vorrebbe affrontare: i vincoli stringenti imposti dall’euro si intrecciano con una delle crisi più gravi del dopoguerra. Il debito accumulato rappresenta un peso e una fragilità che vanno rimossi, ma per farlo occorrono – nell’emergenza – politiche duramente procicliche come quelle adottate dal Governo Monti. La “fase due”, per il rilancio della crescita, non potrà dunque basarsi sui dubbi effetti delle politiche in disavanzo, che aumenterebbero proprio le fragilità che ci minacciano. Occorre pertanto uno straordinario sforzo di innovazione e di fantasia, oltre a un cambiamento di costumi e di mentalità per tutti: politici, operatori pubblici, dipendenti privati, professionisti. Sarà quest’ultimo il vero e più difficile banco di prova del nuovo Governo dopo anni in cui corruzione, leggerezza e dissipazione hanno dettato legge e fornito esempio.